摘要： 礦企是以礦產資源的發現與開發利用為目的企業。礦企經營面臨眾多合規風險，其中最常見和最具行業特點的合規風險包括：取得必要的經營許可或審批風險、勞動用工風險、安全生產責任風險、生態環保責任風險、礦業合法用地風險。本文對前述五類合規風險結合筆者的實踐經驗從表現形式、法律規定、行為后果到風險控制基本思路進行全面剖析，以期為礦企加強合規風險管理和礦業投資者避免投資失敗提供一定的參考和借鑒。

關鍵字：礦業投資；合規風險；分析

引言

礦產資源是自然產出的，由地質作用形成的，呈現固態、液態、氣態，具有經濟價值或潛在經濟價值的有用礦物資源，具有不可再生性、稀缺性、分布不均勻性和賦存狀態復雜多樣性等特點。礦企是以礦產資源的發現與開發利用為目的企業。

礦企的投資與運營風險總體可分為客觀風險和主觀風險兩大類別。所謂客觀風險，是指不以礦業投資者和經營者的意志為轉移的外部風險，主要包括：政治與政策風險、經濟風險、技術風險、資源風險、疫情與自然災害風險、刑事治安風險等。所謂主觀風險是指由于投資者和經營者的不當行為而引發的風險，又稱“合規風險”，既包括違反法律法規、國際條約、強制性行業規范等所引發的風險，也包括違反公認的商業道德、非強制性的行業規范、企業內部規章制度、合同協議、對外作出的承諾所招致的風險。

本文中，筆者將基于多年的實踐經驗總結，就礦企中最常見且最具行業特點的五種合規風險從表現形式、法律規定、行為后果到風險控制基本思路進行全面剖析，供廣大礦業投資人士和礦企經營者參考。

一、取得必要的經營許可或審批風險

現代國家均將礦產資源的勘查與開發視為一種特許經營行為。任何自然人或組織在開展礦產勘查或采礦行為活動之前，必須按照東道國的法律規定，獲得相應的行政許可或審批，并在經營活動的過程中，遵守有關信息備案的規定。

例如，在中國，任何組織在實施礦產勘查工作之前，必須依法獲得勘查許可證，按照勘查許可證載的坐標范圍和時間周期來實施礦產勘查工作，同時還需要依法獲得臨時用地審批。任何組織在開展采礦活動時，除了需要依法取得采礦許可證之外，還需要取得安全生產許可證、建設項目核準、項目用地審批、取水許可證、非經營性爆破許可、社會穩定風險評估（選）、建設施工許可、占用林地許可（選）、占用草原許可（選）、總量控制指標（鎢、稀土）等。

再例如，在津巴布韋，任何組織想開展采礦活動，至少需依法取得采礦許可（采礦租約或特別采礦租約）、環境影響評估證書、空氣排放許可證 、有害物質儲存和使用許可證、有害物質運輸許可證、固體廢物處置許可證、污水排放許可證、炸藥許可證、場所藥品管理機構許可證、塵肺證、取水許可證、津巴布韋輻射防護局證書等許可。

未經必要的許可和審批而擅自開展礦產勘查或礦產開采的主體，均需承擔一定的法律責任，輕則需要承擔罰款、停產整頓、關閉礦山等行政責任，重則需要承擔有期徒刑、罰金等刑事責任。若一個項目無法獲得必要的許可和審批，則無異于給這個項目“宣判死刑”，導致已發生的投資血本無歸。因此，一個項目是否取得當前階段應當取得的許可和審批，以及隨著項目的發展，是否有可能取得對應階段應當取得許可和審批，是進行礦業投資決策必須要考量的一個重要因素。

在涉及到跨境礦業項目投資時，還需要了解相關國家和地區關于跨境投資審批和備案的要求。新加坡、香港、開曼群島、英屬維爾京群島等少數國家和地區對于跨境投資活動沒有特別監管要求的，但多數國家和地區對于跨境投資會有一些特殊限制、前置審批或備案的要求。如果忽略了這些必要的跨境投資審批或備案手續，則投資者可能將面臨巨額罰款甚至其他嚴重的法律責任。

在中國，按照《國家外匯管理局關于境內居民通過特殊目的公司境外投融資及返程投資外匯管理有關問題的通知》(匯發〔2014〕37號)規定，境內居民個人可以投融資為目的，以其合法持有的境內企業資產或權益，或者以其合法持有的境外資產或權益，在境外直接設立或間接控制特殊目的公司。除此以外，境內居民個人不能進行境外直接投資。而任何中國企業在進行境外直接投資之前需要進行境外投資審批或備案（ODI）。而外商想要在中國進行直接投資也同樣需要依法進行外商投資備案，并通過外商投資安全審查。此外，在特定的領域，對外商投資涉有限制或禁止外商投資。

在澳大利亞，如果外商投資涉及到澳大利亞資產，無論投資的公司是否在澳大利亞境內，都有可能會觸發澳大利亞外商投資審批（FIRB）。澳大利亞外商投資審批的口徑非常寬泛，且呈現越來越大的靈活性，澳大利亞財政部長對于哪些項目需要進行FIRB申報有很大的自由裁量權。涉及布隆迪、科摩羅、剛果民主共和國、吉布提、埃及、厄立特里亞、埃塞俄比亞、肯尼亞等東南部非洲國家的話，有可能需要獲得東部和南部非洲共同市場（Common Market for Eastern and Southern Africa，COMESA）的審批。

為有效識別和控制取得相關許可和審批的風險，在作出投資決策前，需要聘請專業律師對標的項目進行詳細的盡職調查工作，從其歷史沿革到未來的發展規劃，識別其過往是否存在未取得應有的許可和備案開展投資和經營工作的情形，以及基于項目的特殊屬性（礦種、儲量、地理位置、開發利用方案等）是否存在無法取得相應的許可和審批的實質性障礙。

二、勞動用工風險

實踐證明，人是一個礦業項目投資成敗最核心關鍵的要素。從選聘合適的人，到對不同崗位人員進行科學管理、充分培訓、合理使用和必要關懷是每一個礦業項目成功都不可或缺的重要環節。

縱觀全球的礦業公司，無論企業規模大小，在勞動用工領域普遍存在一個困境：富有經驗且年富力強的技術工人嚴重匱乏。這就導致，從選聘人員開始，企業就面臨勞動用工方面的巨大挑戰。

礦業公司越來越難招聘到理想的礦工。企業無奈之下的選擇就是招聘一些不符合聘用條件的人，招來之后再給予一些必要的崗位培訓，然后就匆匆上崗。而這些崗位培訓往往并不能夠使得這些缺乏專業知識和技能的人員完全勝任本職工作，從而留下安全隱患，讓本不該發生的安全生產事故發生，導致人員傷亡和巨大的經濟損失。筆者在為一家礦山企業提供法律咨詢服務時了解到，該礦山在不到一年的時間內，發生了三起安全生產事故，每起事故均有人員死亡。企業的負責人告訴筆者:“我們現在非常難招人，現有礦工絕大多數是五十歲以上文化水平極低的農民工，有文化的年輕人都不愿意來做礦工?！憋@然，礦工受教育程度低的現狀增加了該企業管理的難度和發生事故的概率。

不僅在合格礦工方面存在較大缺口，高技能管理人員的短缺也是眾多礦業企業面臨的問題，特別是德才兼備具有綜合管理能力和跨境經營能力的人才，一直供不應求。很多礦業項目遭受各種各樣的阻力和困難，從表面上看，似乎源于各種外部客觀因素，但深入其中會發現，百分之八十以上是因為企業管理人員的過失所引發。由于管理失誤給企業造成重大隱患、巨大損失甚至直接導致企業破產的案例不勝枚舉。

筆者在執行一次海外礦業項目盡職調查過程中發現，該項目的負責人雖然是一位具有良好教育背景的博士，無論是語言溝通能力，還是礦業知識儲備、礦業從業經驗（僅指從業時間）均無可挑剔，但由于擔心新的投資者并購該項目后會導致其失業，對前來進行項目盡職調查工作的專家設置各種工作障礙，甚至在地質專家們前往該國地質局調取項目地質資料時，暗中指示地質局工作人員，沒有其指令，不允許給這些專家看任何資料。最終，這些專家未能在地質局看到任何他們需要的資料，掃興而歸，結果直接導致本次投資合作的失敗。后經公司調查，發現這位項目負責人不僅在本次盡職調查活動中表現拙劣，且在過去履職過程中，做了很多損害公司利益的事，公司不得已將其解聘。類似由于礦業項目負責人能力或品行問題，導致項目投資合作失敗或受損的情況，筆者在其他礦業項目法律服務過程中也遇到過一些，并非偶然和少數。

除上述人員短缺問題外，企業在海外從事礦業開發時，還會面臨比國內更多的勞資關系問題。無論是在法律健全的發達國家，還是在中亞、非洲等相對經濟落后地區，在勞動保護、薪酬福利、休假、解除勞動合同方面普遍有比國內更詳盡和嚴格的法律規定。國外的工會是勞工自己的組織，既非政府部門，也不是公司內部部門。工會在代表礦工維護勞工權益方面發揮著非常重要的作用。工會主席直接與礦業公司董事長“吹胡子瞪眼”講條件的事情并不稀奇，“一言不合”便發起罷工的情況比比皆是。

為了有效防控勞動用工的風險，礦企應把人才引進、人才培養和人力資源管理作為企業日常經營管理的重中之重，建立一套適合本企業的勞動用工管理體系，以幫助企業找到合適的人才、培養出合規的員工、留住優秀的人才，并使得企業盡最大可能地避免安全事故、勞動爭議、泄密、職務犯罪等在勞動用工方面的各種風險。

三、安全生產責任風險

眾所周知，從礦產勘查到采礦、選礦的整個礦業生產過程均存在相對較高的安全生產風險。隨著科技進步、安全生產意識和安全生產管理能力的提高，礦企安全生產事故總體呈現下降趨勢，但安全形勢仍不容樂觀。據中國國家安全監察局統計，2021年，中國礦山共發生事故357起、死亡496人，同比減少67起、80人，分別比2020年下降15.8%、13.9%；煤礦百萬噸死亡率由2020年的0.058下降到0.044，同比下降24%；礦山事故總量創歷史最低紀錄，煤礦連續5年未發生特別重大事故（其中連續2年未發生重大瓦斯事故），非煤礦山創連續13年未發生特別重大事故的歷史最長記錄。

盡管礦企安全生產事故的發生率總體趨于降低，但礦企安全生產責任風險隱患多的特性在未來很長一段時間內仍無法從根本上被消除。在當前的安全監管形勢下，礦山一旦發生安全生產事故，造成人員傷亡，將面臨嚴厲的行政處罰，甚至刑事處罰，同時遭受嚴重的經濟損失。

筆者曾目睹一家小型礦產勘查公司，因一起海外安全事故致人重傷事件走向破產的悲劇，也見過某大型礦業項目因為在基建過程中發生多起安全事故造成近30名工人喪生，從而被迫停產整頓數年，進而導致項目資金鏈斷裂、幾乎所有管理人員和員工離職、已經完成的各種項目審核和備案過期，原本被當地政府視為重要財政收入來源的好項目變成一個令人頭疼的“爛尾工程”。

值得一提的是，中國《刑法》涉及礦山安全生產責任的罪名諸多，基本可以囊括各種不同類型的安全生產責任事故引發的刑事犯罪。這些罪名包括：（1）重大責任事故罪；（2）強令、組織他人違章冒險作業罪；（3）危險作業罪；（4）重大勞動安全事故罪；（5）危險物品肇事罪；（6）工程重大安全事故罪；（7）不報、謊報安全事故罪；（8）非法制造、買賣、運輸、郵寄、儲存槍支、彈藥、爆炸物罪。只要礦山發生安全生產事故，導致一人死亡或三人重傷或造成直接經濟損失一百萬元以上的，就可以觸發上述八項罪名中的一種甚至多種，就要有人來承擔相應的刑事責任。因此，礦企在安全生產管理方面來不得半點懈怠。

安全生產責任風險的防控是一個系統工程，需要企業從提高安全生產意識、落實安全生產責任、完善安全生產管理制度、加強安全生產培訓、配備有效安全生產防護設施等多方面齊頭并進，常抓不懈。

四、生態環保責任風險

從礦產勘查、采礦，到選礦、冶煉都會對生態環境造成或大或小的擾動，甚至不同程度地破壞。據美國環保署發布的2020年有毒化學品排放數據，金屬采礦業排放的有毒化學品占26個行業總排放量的45%，而該數據在2012年為40%，呈現顯著上升趨勢[1]。礦業生產與生態環境保護天然是一對不可避免，但可以調和的矛盾。

無論是在中國，還是在世界其他國家和地區，特別是加拿大、澳大利亞等礦產資源豐富的發達國家，礦業開發都面臨環境影響評價（EIA）這一巨大的考驗，有的地區，環境影響評價被擴展為環境與社會影響評價（ESIA）。一個礦業項目，無論資源稟賦多么好，經濟價值多么大，只要對它的開發會對周邊環境造成嚴重破壞或者僅僅是存在潛在的巨大威脅，就極其有可能不被政府和社區批準開發。

政府對環境影響評價報告的批準經常會附加條件作為未來執法的依據，礦企必須認真對待，仔細考量，切不可為了通過環評而敷衍了事，不對這些附加條件的可執行性進行客觀分析，從而導致在項目建設和生產的過程中不能夠滿足這些條件。在這些附加條件不能被滿足的情況發生后，政府就有理由責令企業進行停產整頓、罰款，甚至追究相關責任人的刑事責任。

礦企是否能夠獲得金融機構的支持，也與其所經營項目的環境和社會影響評價密切相關。礦企在向銀行申請貸款時，銀行通常要求企業提供一份包含環境影響評價的可行性研究報告。全球領先的90家銀行和金融機構在對投資額在1,000萬美元及以上的項目提供貸款時，要遵守“赤道原則”[2]對項目的合規性，特別是如何進行環境與社會風險管理進行詳細的盡職調查。

此外，全球各地涌現出數以百計的非政府組織（NGO）和不計其數的環保主義者也將目光鎖定在大大小小的礦業項目上，以各種形式反對礦業開發，疊加一些媒體不負責任的“添油加醋”，對很多礦業項目造成重大影響，甚至導致很多項目被迫長時間停工停產，造成嚴重經濟損失甚至破產。

因此，礦企要對自身礦業項目對生態環境的影響做好充分的評估，對各種潛在的環境與社會風險進行有效識別和管控，遵守環保法規，尊重社區在環保方面的合理訴求，與環保監管機構、NGO組織和社區就環保問題進行積極正面溝通，增強企業經營管理的透明度，牢牢把控生態環保責任風險。

五、礦業合法用地風險

迄今為止，絕大多數傳統的礦產資源都賦存于地殼中，對礦產資源的勘查與開發和土地的使用密不可分。在多數國家和地區，獲得礦產勘查許可證和采礦許可證，并不意味著礦權人就擁有了使用探礦權和采礦權范圍內土地的權利，而是必須另行獲得合法使用土地的審批，并且需要與土地所有者達成關于土地使用的承租協議或者土地使用權出讓協議。

中國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，即土地的所有權是不允許以任何形式轉讓的，但土地使用權可以依法轉讓。其次，中國實行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地；嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護；農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地；使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

基于中國現行的土地政策，礦業項目的開發必須獲得礦山建設用地審批，如果涉及農用地，需要進行土地性質的變更，完成農用地轉建設用地審批（以下簡稱“農轉建”）及土地征收手續，并通過政府出讓取得礦業用地。如果涉及到林地、草原，還需在單獨申請占用林地或草原許可基礎上完成上述“農轉建”審批?，F實中，礦山用地不合法的問題普遍存在。造成礦山非法用地的原因，有的是企業自身主觀因素造成，但也有很多是客觀上無法做到合規（即長期沒有建設用地指標、林地使用指標等）或者地方政府默許其先使用土地，然后再補審批手續。筆者曾親眼目睹一個大型礦業項目就建在農田之上而沒有任何審批手續，也見過當地自然資源管理部門承認因建設用地指標有限，無法在短期內解決礦山合法用地問題，但地方政府又希望礦山正常生產，所以就對企業的非法用地問題“睜一只閉一只眼”。這種政府默許下的非法用地問題，一旦遇到“執法風暴”（如“倒查”、“回頭看”等），企業將面臨行政處罰，甚至被追究刑事責任。

很多國家實行土地私有制，多數土地歸私人所有，一個礦業項目用地可能歸屬于多個業主，就需要和每一位業主分別就土地的使用問題進行磋商。如果礦山用地涉及到原住民的土地，則協調起來難度會更大，需要解決和協調的問題則會更多。

對于礦產勘查項目來說，由于都是臨時用地，在使用土地方面的矛盾不算突出，通常只要獲得臨時用地許可（但需要注意及時辦理臨時用地延期手續），并獲得土地所有權人的許可即可。但是，對于每一個處于建設期和需要擴大產能的礦業項目則多數會面臨在土地使用方面的難題和風險。礦企應該充分了解所在地的礦業用地政策，并按照要求做好用地審批，并與土地所有者就土地的使用問題簽署協議，以確保在用地方面的合規性，避免遭受非法用地的損失和負面影響。

結語

除了上列五類最常見和最具礦業特征的合規風險之外，礦企還面臨一般企業都會涉及到的其他合規風險，如：腐敗、壟斷、貿易保護、透明度、數據保護等，但礦企的內部管理者因為身在其中，而對其所面臨的合規風險和合規問題無法全面識別和客觀認識。這就需要聘請專業人士，從一個“旁觀者”的視角去幫助企業通過“望、聞、問、切”找出“病根”發現風險源，并根據企業的實際情況，量身打造合規管理體系，對全員進行合規培訓，在企業內部形成良好的合規文化，有效控制企業的合規風險。而對于意預投資礦業的投資者，則建議在投資前，聘請專業律師，對標的項目公司進行全方位的法律盡職調查，對標的項目公司的合規風險進行客觀的分析和評估，以避免投資失敗。

[1] 數據來源：美國環保署網站（www.epa.gov）

[2] “赤道原則”（Equitor Principles），是一套非強制的準則，用以決定、衡量以及管理社會及環境風險，以進行專案融資（Project finance）或信用緊縮的管理,赤道原則是2002年10月世界銀行下屬的國際金融公司和荷蘭銀行，在倫敦召開的國際知名商業銀行會議上，提出的一項企業貸款準則。這項準則要求金融機構在向一個項目投資時，要對該項目可能對環境和社會的影響進行綜合評估，并且利用金融杠桿促進該項目在環境保護以及周圍社會和諧發展方面發揮積極作用。赤道原則是參照IFC績效標準建立的一套旨在管理項目融資中環境和社會風險的自愿性金融行業基準。赤道原則適用于全球各行業總成本超過1000萬美元的新項目融資。截至2017年底，全球有來自37個國家的92家金融機構宣布采納赤道原則，項目融資額約占全球融資總額的85%。