2020年第四季度以來，以智利、秘魯、剛果（金）等為代表的發展中國家資源民族主義盛行，疊加全球資源治理“集團化”，導致這些礦產國際競爭更為激烈。筆者認為，為鞏固、提升我國新能源產業鏈優勢，并助力國家“雙碳”目標順利實現，必須要維護這些礦產的供應安全。

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新能源礦產需求將迎來“井噴式”增長

全球能源綠色轉型拉動新能源礦產需求快速飆升。據國際能源署2021年《關鍵礦產在清潔能源轉型中的作用》報告，由低碳能源技術驅動的能源系統的礦物需求將遠超化石燃料能源系統，預計2040年全球新能源礦產，如鋰、鈷、鎳等需求將比2020年增加6倍，特別是用于電動汽車和電網存儲的礦物需求將至少增長30倍。世界銀行2020年《礦產品促氣候行動：清潔能源轉型的礦產消費強度》報告同樣顯示，要實現全球溫控2度目標，部署風能、太陽能和地熱能以及儲能，預計2050年將需要5倍以上的新能源礦產。可以預期，隨著全球應對氣候變化和低碳轉型進程加快，未來圍繞新能源礦產的全球布局和競爭將愈演愈烈。

我國實現“雙碳”目標，對新能源礦產需求則更為強勁。據預測，實現2030年前碳達峰和2060年前碳中和，我國非化石能源消費比重較2020年將分別提高9個百分點和64個百分點，風電和太陽能發電總裝機容量將分別增長2.3倍和7.5倍，新增新能源和清潔能源動力的交通工具比例也將分別達到40%和90%左右。風電、太陽能及新能源汽車三大初具優勢行業的強勁發展，將持續推動我國新能源礦產需求快速增加。據保守估計，2030年我國鋰、鈷、鎳、銅等需求將較2020年增長1.1~3.5倍。而到2060年，在無可替代材料的情況下，多數新能源礦產需求將在2030年的基礎上再增長20%~50%，部分甚至可能翻一番。

02

我國新能源礦產供應面臨諸多挑戰

一方面，我國新能源礦產供應面臨國內資源稟賦不足、境外供應風險加劇等諸多挑戰。一是國內資源家底薄弱，鎳、鈷、銅、鋁、錳、鉻、鋯、鈹、鉑族金屬等資源儲量全球占比不足5%，鋰僅7%，對外依存度持續走高。其中，鎳、鈷、鋯、鈹、錳、鉻、鉑族金屬等對外依存度已超80%。二是境外資源分布和生產高度集中，尤其是鋰、鈷、鎳、錳、鉻、鋯、鉑族金屬等，資源儲量和產量前三位國家全球占比超60%，且多為生產環境不穩定的國家。未來新能源礦產資源高度集中的資源大國或將成為新的地緣政治熱點，供應鏈風險日益增加。三是國際治理體系復雜。美國在2019年主導建立“能源資源治理倡議”后，2022年6月又與澳大利亞、加拿大、德國、瑞典和歐盟等國家建立礦產安全伙伴關系，致力于建立強大負責任的關鍵礦產供應鏈，以支持經濟發展和能源轉型目標的實現。目前，美、加、澳等全球礦業“西方陣營”不斷加強對全球戰略性礦產資源及產業鏈的控制。

另一方面，“雙碳”目標下新能源將迅速成為主體能源，其所必需的新能源礦產供應壓力將越來越大，這對我國現行能源和“雙碳”治理體系無疑是一個新的挑戰。目前，發達國家已普遍開展了針對包括新能源礦產在內的關鍵礦物供應狀況的重新審查和評估，并將其納入國家安全戰略和全球資源戰略。美國甚至還在其能源部下設了礦產可持續發展部門，專門負責協調新能源與礦產事宜。我國長期一貫重視油、氣、鐵礦石等大宗礦產的安全供應，“雙碳”目標下要尤為重視鋰、鈷、鎳等新能源礦產的安全保障，建立健全新能源礦產安全保障的管理協調、規劃及實施、勘查開發投資、回收利用、替代技術研發、產品應急儲備、境外投資和國際合作治理、產品全生命周期環境效益評估的機制和政策體系，這就需要將新能源礦產納入現行能源和“雙碳”治理體系進行統籌謀劃。

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資源民族主義抬頭推高了銅、鎳、鋰、鈷等新能源礦產海外供應風險

為滿足資源的新需求，中國五礦、紫金礦業等一批中國企業積極“走出去”投資海外權益資源，并取得豐碩成果。綜合中國商務部、經濟合作與發展組織（OECD）、英國國家統計辦公室等機構數據，截至2020年末，我國已在塞爾維亞、澳大利亞、贊比亞、阿根廷等66個國家共計投資了640個礦山項目，涉及銅、鉻、鋰、鈷、鎳等63個礦種，其中銅、鎳、鈷、鋁、鋰、鉻等一批緊缺礦產的海外權益資源儲量，已經超過國內查明資源儲量。不過，全球資源民族主義抬頭，近期正危及海外資源供應與礦業安全生產。比如，智利2021年批準了增加采礦稅法案，根據銅價變化對礦業公司實施浮動征稅；巴西提出提高鐵礦石、銅礦、錳礦和鎳礦的出口關稅；印尼計劃2023年停止銅礦出口，2024年停止錫出口；玻利維亞宣布將與企業建立戰略投資聯盟，政府占比在60%以上，國有公司控制鋰資源的比重提升至56%以上；墨西哥國會下議院通過一項采礦立法修正案，所有鋰合同都將接受審查。同時，近年來，環境、社會和治理因素逐漸成為日益龐大利益相關方群體的優先考慮事項。此外，部分資源大國政局動蕩，影響海外礦業投資安全。據英國智庫監測數據，包括贊比亞、剛果（金）等在內，目前全球至少有34個國家呈現資源民族主義上升態勢，加劇了海外資源供應的不穩定性。

與以往相比，近期資源民族主義從以往的主要分布在次撒哈拉非洲、拉美轉為遍布全球各個區域，分布范圍更加廣泛，而且礦產品也由以往的能源礦產等為主轉為銅、鎳、鋰、鈷等支撐全球能源綠色轉型升級所急需的緊缺礦產，并有強化升級的傾向。從全球經濟復蘇的不確定性看，這些發展中的資源大國將會普遍加強礦產資源管控，資源民族主義還將可能會持續升級。

04

維護新能源礦產穩定供應的幾點建議

從國際上看，2021年美國、歐盟等都在強化礦產資源供應鏈建設，確保關鍵礦產和原材料安全穩定供應。例如，美國發布了《供應鏈百日評估報告》，力爭礦業產業鏈本土化；歐盟也成立了原材料聯盟，并把稀土作為優先考慮事項，以減少對中國原材料的依賴。從國內情況看，2021年雖然主要礦產品和初級原材料產量普遍增長，但是這種供應增長有的是保供因素的推動，有的是價格高位運行的驅動，也有的是礦產品進口增加導致原材料產量增長。目前，我國經濟韌性恢復將促進主要礦產品和原材料消費繼續保持增長態勢，面臨的供應保障壓力會更大，確保銅、鎳、鋰、鈷等新能源礦產安全供應至關重要，建議——

一是優化營商環境，鼓勵新能源礦產勘查，增加國內資源儲量。對“卡脖子”的新能源礦產勘查要“高看一眼”，強化基礎地質調查和勘查，優選可供出讓的勘查區塊，并在中央財政每年安排一定數額的資金專門用于國內找礦。其實，加強國內找礦是提高資源安全保障能力經濟代價最小的手段。例如銅礦，2021年我國銅精礦進口較2020年增加1297億元，加上精煉銅進口，兩項資源進口加起來多花費了約1700億元，以銅礦最高年份勘查投資56億元水平估算，那進口多支付的費用也基本可用于國內30年的銅礦勘查。

二是推動技術創新，促進潛在資源轉化為實際的供應能力。結合我國新能源礦產供給與“碳達峰”“碳中和”目標，要銜接新能源企業、礦業公司與科研院校在新能源礦產勘查-開發-冶煉-應用的技術前沿，重點解決深部勘查開采和高海拔地區資源開發的適用技術，以及高鎂鹽湖鹵水提鋰等方面的關鍵技術，通過培育資源安全保障的國家戰略科技力量，支撐高海拔地區銅礦、鋰礦等資源得到充分開發利用，促進約占我國2/3鋰儲量的鹽湖鋰資源及時轉化為產品產量。同時，建立二次資源回收利用政策支持體系，鼓勵廢銅、廢太陽能電池板、廢動力電池等廢舊產品規范回收再利用，豐富資源開源路徑，助力減輕原礦供應壓力。例如銅，我國2020年前后的耗銅產品，將在2035年左右陸續進入報廢期，并有望產生約400萬噸/年的銅替代原料，需要國家對廢銅回收加強稅收、財政等方面的政策支持來緩解原礦供需緊張的矛盾。

三是加大金融政策支持力度，保障海外權益資源及時轉化為實際的產能、產品和產量。加大金融機構支撐力度，讓民營企業和國有企業海外礦業投資重點項目開發在貸款利率、擔保條件、融資額度等方面享有同等待遇，尤其要加大高挑戰性地區資源開發的投融資支持力度，并簡化海外并購審批流程，優化外匯審批手續，提高海外優良資源資產并購的能力和機遇。加大海外權益資源開發配套扶植力度，特別要在金融政策上就地建立冶煉廠提供信貸資助，并在資源回運時予以貿易政策便利，確保緊缺資源產品“產得出、運得回”。

四是與主要資源國建立政治經濟互信，切實保護中資企業海外利益。聚焦銅、鎳、鋰、鈷等緊缺礦產，組織編制海外資源開發專項規劃，鼓勵通過國際合作，積極規范地建設海外資源基地，全面提升海外資源保障能力。從當前全球資源分布、需求和投資環境情況看，中部非洲、東南亞和中亞等周邊國家、拉丁美洲，是海外資源基地建設的重點地區。針對資源所在國的國別風險和政策風險，在資源所在地建立中國企業“協會”等組織，定期或不定期與所在國相關部門進行溝通交流，必要時通過駐外領事館與政府交涉，由政府出面簽訂雙邊投資協定，在條件成熟時可將企業的投資合作上升為國家之間的經貿合作，實現互信互惠和共贏。精準對接國內去產能與資源國產業鏈本土化要求，加快國內冶煉先進產能向幾內亞、印尼等國轉移，推動礦業產業鏈深度嵌合，切實回應當地產業鏈本土化這一核心訴求；同時，更加注重推進可持續和負責任的礦產開發，主動發布可靠和透明的數據信息，減少來自社區環境、勞工、安全和社會治理等方面的阻力。

五是重視儲備體系建設，形成適合中國特色的儲備模式。首先，根據儲備成本、風險概率、儲備效益以及國力可承受程度，優先考慮鈷、鎳等緊缺性資源，以及重稀土、銦、鍺等未來在新能源和新材料領域具有重要用途的戰略金屬儲備；其次，在一定條件下，適度儲備一些涉及國家安全的銅、鎳等礦產品。根據各礦產的戰略地位評級，從保證供應安全、推動可持續發展高度出發，建立符合我國國情的政府專項儲備與民間商業儲備相結合的儲備機制，建立包括實物儲備、礦產地儲備和礦產資源高效開發利用技術儲備相結合的儲備體系，例如緊缺的鎳、鈷等礦產品，可優先安排實物儲備。

六是積極參與全球資源治理體系變革，強化監測預警體系建設，增強應對市場價格波動的平抑能力。充分利用我國市場規模巨大、產業配套體系完整等方面的優勢，以國家政治外交影響為依托，積極加入或對接全球戰略性礦產的已有治理機制，如礦業、礦產和可持續發展政府間論壇、采掘業透明度倡議等，強化政府、企業、行業協會的協同作戰能力，為我國在制定全球治理規則、創新治理工具、參與并引領全球礦產資源治理提供有利的主流語境，提升我國在全球礦產品市場規則制定中的影響力。籌劃并牽頭在我國一線城市建立全球性鋰、鈷、稀土等新能源礦產品交易所，確立我國新能源礦產的世界地位和全球性話語權。完善監測預警機制，系統開展各國資源民族主義監測預警和礦產品供應鏈風險評價，建立監測預警報告制度，完善政策池工具箱，強化應對國際重大沖突資源安全預警能力。未來一段時期，需要結合我國“雙碳”目標、產業發展規劃與新能源礦產資源戰略布局，摸清不同時段的礦產品需求量、國內資源儲量、循環回收潛力，以及全球生產供應形勢和貿易格局，精準研判國際形勢，動態評估供應和價格風險，嚴查惡意操縱價格行為，避免“卡脖子”礦產品價格因“大起大落”而拖累經濟發展和能源轉型。此外，需要密切跟蹤主要國家的新動向，及時制定應對措施，主動維護資源市場繁榮與穩定。

（作者單位：中國自然資源經濟研究院）