引  言

2017年9月22日，國務院印發《關于取消一批行政許可事項的決定》（國發〔2017〕46號），取消了國務院部門及中央指定地方實施的地質勘查資質審批，全面放開了從事地質勘查活動的準入要求，但同時，國務院對政府主管部門加強事中事后監管提出了新的更高要求。推動地質勘查活動監管制度創新是落實黨中央、國務院關于行政審批制度改革、信用體系建設、事中事后監管、互聯網+監管等有關精神的體現，對規范地質勘查活動行為，促進地質勘查行業健康有序發展等具有重要的作用。目前，業內關注較多的是地質勘查資質審批取消對地質勘查市場的影響，對加強后續監管進行系統研究較為缺乏。本文從剖析地質勘查活動監管的現狀和趨勢入手，借鑒近年國際上興起的回應性監管理論，根據我國政府提出的信用監管的內涵和特性，提出建立多元監管主體共同參與的地質勘查活動信用監管機制。系統地分析監管的內在邏輯和運行發展機理，構建行政監管、行業自律、社會監督、從業單位自治的綜合監管體系，為新形勢下地質勘查活動信用監管機制的建立奠定基礎。

地質勘查活動監管存在的問題與改革方向

1.1 地質勘查活動監管存在的問題

(1)重審批輕監管。2008年3月，國務院印發《地質勘查資質管理條例》（國務院令第520號），地質勘查資質管理制度一度成為地質勘查行業管理的重要抓手。但是，經過長期的實踐，這一制度體系也暴露出一系列問題：過于重視地質勘查活動的準入管理，對于地質勘查活動的事中事后監管相對薄弱；從業單位取得資質后對過程監控和違法違規行為懲處重視不足，導致從業單位過于重視資質申請而疏于對地質勘查活動行為的自律管理。

(2)大政府小社會。長期以來，地質勘查活動的監管基本依賴政府主管部門的單一力量，從問題查找、監督抽查到投訴舉報核實、違法違規行為處置等都是政府親力親為。有些地質勘查活動大省，存在監管人員嚴重緊缺、監管成本過大、監管效能過低等問題，對社會監督和行業自律的作用發揮不夠，公眾參與監管滯后，監管信息不能及時公開，社會公眾特別是勘查投資人無法獲悉從業單位信用信息和政府監管信息，掌握不了從業單位的信譽和能力情況。

(3)多強制缺互動。根據以往地質勘查資質管理規定，政府主管部門按照本行政區域內從事地質勘查活動從業單位總數的25%進行年度監督抽查，很多被抽到的單位按照提前告知的檢查清單準備一摞材料，突擊應付一下，沒有被抽到的單位更是高枕無憂。這種監管模式往往是政府主管部門一聲令下，從業單位被動接受命令，缺乏平臺讓從業單位主動填報更新勘查活動信息，接收社會公示，讓監管變為監管主體和監管對象之間的一種互動和交流。

1.2 地質勘查活動監管改革方向

長期以來，地質勘查活動監管的滯后性和存在的問題，已經難以適應國家治理體系和治理能力現代化的要求。為改變這種狀況，適應新形勢，國務院取消了地質勘查資質審批，提出加強事中事后監管的要求，充分彰顯了政府推動地質勘查領域“放管服”改革的決心。為貫徹落實國務院有關精神和要求，未來地質勘查活動監管必須從監管思路、監管主體、監管陣地等方面進行調整和改革。

(1)監管思路從管準入資格向管活動行為轉變。以往地質勘查資質管理的本質是地質勘查活動的門檻管理。政府主管部門主要調節地質勘查活動的準入資格，通過設定、審核資質條件，批準相應的市場主體進入地質勘查市場從事地質勘查活動。但資質并不等同于行為。評價的是從業單位信譽的好壞和能力的高低，并不在于其是否具有相應的資質等級，而在于其地質勘查活動行為是否符合勘查合同的約定和國家法律法規、地質勘查標準規范的規定，這也是與勘查投資人息息相關的因素。因此，加強對地質勘查活動行為的監管顯然更加準確和切中要害。

(2)監管主體從政府單一監管向社會多元監管轉變。地質勘查資質審批取消后，由于沒有準入門檻的限制，所有企業、事業單位法人和其他組織，包括外商投資企業等都可以進入地質勘查市場從事地質勘查活動。僅僅依靠政府的監管力量是遠遠不夠的。變政府“小監管”為社會“大監管”，推動政府、市場、社會以及行業協會形成聯動效應，對于有效降低監管成本、提高監管效率、彌補政府監管力量不足、發揮市場的決定性作用等均具有重要意義。

(3)監管陣地從事前向事中事后轉變。地質勘查資質審批實際上是一種以許可為主的事前監管。現在審批取消了，地質勘查活動的監管陣地就從事前完全轉向了事中事后。事前監管的目的是嚴把市場準入關口，而事中監管以化解風險、信用約束和社會監督為主，保障從業單位按照法律法規、標準規范等從事地質勘查生產、經營活動，關鍵在于震懾和過程監控；事后監管則以監督抽查、投訴舉報、信用懲戒、行政處罰為主，目的是糾正從業單位的勘查活動行為，對嚴重違法違規行為實行禁入，維護地質勘查市場秩序。

回應性監管視角下地質勘查活動信用監管模式的提出

2.1 回應性監管理論分析

回應性監管理論最早是由伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特兩位學者于1992年出版的《回應性監管：超越放松監管的爭論》一書中提出，經過二十多年發展，已成為國際上監管治理領域頗具影響力的理論。該理論的核心思想是強調監管主體的多元化和監管手段策略的多樣化，旨在努力構建政府與社會協作分工的監管機制，認為只有政府和社會的配合協作，不同層次監管手段的混合使用，才能取得理想的監管效果，而單純依靠政府行政監管或市場自我調節都難以達到最佳的狀態。俞可平認為，有效管理是一個合作的動態過程，公民、社會、政府皆是合法權利的來源。在監管主體上，除了政府之外，還包括行業學會協會、社會公眾、投資人、媒體輿論等；在監管策略上，不僅包括政府行政監管，還包括行業學會協會、社會公眾等多主體分層次的監督；在監管手段上，除了必要的行政懲戒外，還包括提醒、約談、告誡等手段，化解過程風險；此外，行業協會運用說服、協商等非權力性手段在行業內開展資信評價活動，社會公眾投訴舉報，報刊、網站及新媒體的信息披露等也都是一些常用的非行政性手段。因此，在實際監管工作中，結合監管對象的實際情況，實現多監管主體的有效協作、多監管手段的匹配使用是回應性監管最終達到的目標。

2.2 地質勘查活動信用監管模式的提出

近年來，國務院陸續印發《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33號）、《關于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發〔2018〕35號）、《關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》（國發〔2019〕5號）等文件，從社會信用體系建設、政府職能轉變、市場監管等多個角度提出構建以信用監管為核心和基礎的新型監管機制。信用監管實質上是事中事后監管，建立一套標準體系，在事中記錄信用數據，在事后應用信息數據，或發布信息或實施獎懲。信用監管的突出特點就是有限、精準、分類、綜合監管，通過互聯網、大數據、雙隨機抽查等手段采集管理對象的信用信息，對信用行為進行分類，實施差別化管理，合理利用有限的監管資源。現代社會面臨日益復雜而艱巨的治理任務，為應對越來越高的治理要求，政府愈來愈重視信用治理，信用監管逐漸成為推進國家治理體系和治理能力現代化的有力工具。地質勘查活動具有高風險、高難度、高成本的特征，以及隱蔽性和間接性的特點，且多處于野外或偏遠之處，無法實現對其“旁站式監管”，這就造成地質勘查活動信息不對稱，給道德風險和機會主義行為提供了滋生空間。地質勘查活動監管需要實現的目標和解決的問題與信用監管的實質具有高契合度。因此，以回應性監管理論有效適配我國政府提出的信用監管模式，克服傳統監管的實踐短板、實現地質勘查活動監管制度創新，不失為一種值得探索有效路徑。

地質勘查活動信用監管模式運行的主要機制

回應性監管視角下地質勘查活動信用監管的策略和目標是將多元化監管主體、多層次的監管手段納入到監管過程中，推動從業單位勘查活動信息、信用信息和政府監管信息公開與共享應用，提高信息透明度，規范勘查活動行為，降低市場交易風險，減少政府監管成本，最終為各個監管主體提供便捷的服務。地質勘查活動信用監管模式的核心是要研究監管的動態運行過程，揭示信用監管構成要素之間的邏輯關系。

3.1 信用信息歸集共享機制

實現跨地區、跨部門、跨行業、跨領域信用信息共享是地質勘查活動信用監管的必要條件。政府主管部門建設集信息采集、共享、應用、服務、異議申訴、投訴舉報為一體的監管服務平臺，是信用監管的基礎設施。從業單位加強自控管理，自主填報、定期更新其業績及勘查活動等情況，向社會公示，主動接受政府主管部門監管及社會監督，讓社會各界及時了解其從業狀況和信用信息。政府主管部門對監管掌握的信息進行采集匯總，推動地質勘查行業監管服務平臺與國家信用門戶網站及社會信用體系建設相關部門和單位進行互聯互通；推動異常名錄和黑名單納入政府信用平臺管理，對失信者實行聯合懲戒，最終實現由靜態監管向動態監管轉變，從單部門監管向多部門聯合懲戒轉變。

3.2 信用行為記錄評價機制

信用行為記錄評價是對從業單位開展地質勘查活動的全過程信息進行記錄，并對其信用狀況進行綜合評價的行為。從業單位自主填報的信息、政府主管部門監管信息、行業學會協會自律管理信息、社會公眾投訴舉報信息等是開展信用行為記錄評價的基礎。建立信用行為記錄評價機制，很大程度上需要發揮行業學會協會的功能作用。行業學會協會開展或與有資質的第三方信用服務機構合作開展會員單位信用等級評價，完善會員單位信用信息采集、共享機制，制定會員單位信用信息采集、管理、應用以及信用評價和分類管理的標準，建立健全會員單位信用檔案，并按管理需要進行分類，及時提供給政府主管部門參考使用，為實施精準監管和差異化監管提供依據。

3.3 信用行為分類監管機制

建立地質勘查活動信用行為分類監管制度，根據從業單位信用狀況實施分級分類監管。政府主管部門應因情施策，避免一刀切。對于信用檔案存在風險點的從業單位，政府主管部門應加強過程監控，采取提醒、約談、告誡等事中監管措施，及早防范化解苗頭性風險隱患；對于存在失信或違法違規行為的從業單位強化事后監管，依法實施列入異常名錄和黑名單等懲戒措施，并適當提高監督檢查頻次。標準規范是實施信用監管的制度保障和基礎條件，也是政府主管部門監管和評價地質勘查活動行為的依據，包括監管標準和技術標準。監管標準是指監管行為記錄和數據歸集標準、異常名錄和黑名單的列入、退出及信用懲戒標準等；技術標準主要是指從業單位從事地質勘查活動的標準規范。

3.4 信用信息查詢使用機制

信用信息查詢使用機制是地質勘查活動信用監管的核心內容和落腳點。建立信用信息使用制度，在與地質勘查活動相關的行政管理、政府資金安排使用、項目招標、資質審批、授予榮譽獎勵等工作中，設立信用信息查詢環節，將從業單位信用信息作為管理決策的重要參考，對期間被列入異常名錄和黑名單的從業單位實行限制或禁入；行業學會協會按照行業標準、行規、行約等，對列入異常名錄和黑名單的會員單位實行警告勸誡、行業內通報批評、公開譴責、暫停行使會員權利、勸退（取消會員資格）等懲戒措施；行業報刊、網站等媒體機構加大黑名單曝光力度，形成輿論壓力和道德約束。通過建立信用信息查詢使用機制，對列入異常名錄和黑名單期間的從業單位實施市場性、行業性、社會性約束和懲戒，形成全社會廣泛參與的監管格局。

3.5 信用信息修復反饋機制

完善異議處理和信用修復制度是信用監管的末端環節，是政府主管部門實施信用監管的救濟渠道。從業單位被列入異常名錄或黑名單期間，按要求整改到位，履行相關義務，并未再發生失信或違法違規行為的，可向政府主管部門提出核實申請，政府主管部門及時進行核實，根據核實情況作出是否將其移出異常名錄或黑名單的決定。從業單位對公示的監管信息有異議的，可通過監管服務平臺進行申訴和糾錯，政府主管部門對申訴和糾錯的內容及時進行核實、更正。傳統的監管往往是政府主管部門一聲令下，從業單位被動接受命令，缺乏平臺讓雙方進行有效溝通，容易造成從業單位的抵觸心理。通過建立信用信息修復反饋機制，政府主管部門因時施策，可使監管處于一個動態的過程。

結  語

回應性監管視角下地質勘查活動信用監管實質上是信用規范化的動態過程，以信用信息歸集共享為出發點，形成信用行為記錄評價、信用行為分類監管、信用信息查詢使用和信用信息修復反饋的閉合鏈條。信用監管行為是一種間接的、相對柔性化的管理方式，但其又具有無可比擬的威力。在此模式下，從業單位處于較為寬松的市場環境中，可一旦失信或違法違規，就要承受來自多監管主體的信用約束和信用懲戒，從而達到震懾作用，迫使其遵守相關規則。與傳統監管手段相比，在實施路徑上需要充分發揮多元監管主體的能動性，更加注重被監管對象的體驗和感受，讓其有表達利益訴求的渠道，使監管更加民主化、科學化。目前，地質勘查活動信用監管還處于初步探索階段，尚需業界持續關注和深入研究，推動相關制度體系的建立和完善。