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媒體報道

《礦產資源法》修訂取向的7個建議！

日期：2019-12-19　人氣：4206

當前我國的礦業活動，是以《礦產資源法》為總綱，盡管其中包含了一系列的產業活動規制，但核心內容是資源法而非產業法。在礦業活動中非但未能實現資源與產業的良性互動，甚至存有一定程度的相互制約和沖突。


產業法，是位于宏觀法律層面與微觀制度層面之間的中觀法律體系。產業法不同于產業政策，它具有特殊的邏輯結構，表現出較強的強制性和穩定性。



對此，礦業立法工作應將推進國家治理體系和治理能力現代化為宗旨，以促進礦業發展為導向，如何提升《礦產資源法》中的產業屬性？作以更加深入的探討。

1

資源法與產業法的對立統一性


《礦產資源法》，顧名思義，其主體是“資源法”，但其中也不乏涵蓋“產業法”的重要內容。現行《礦產資源法》的意義重點體現了對礦產資源國家權益的維護，但在如何促進礦產資源產業發展方面并不給力。
相比之下，我國已經頒布了《農業法》、《漁業法》、《電信法》、《郵政法》、《航空法》、《建筑法》、《公路法》、《鐵路法》、《民辦教育促進法》、《電影產業促進法》等等產業法規。只要略加進行比較研究，即可看出其中的差距。
例如，自1998年3月1日起施行的《中華人民共和國建筑法》，即對建筑許可、發包承包、工程監理、安全生產、質量管理、法律責任等方面作出了詳盡規定。
再如，2017年3月1日起正式施行的《中華人民共和國電影產業促進法》，第一條的第一句即是“為了促進電影產業健康繁榮發展”，足以證明該法律的產業法屬性。值得關注的是，在多種新媒體雨后春筍般崛起的新時代，電影的影響力已經日漸衰退，國家尚可通過立法的形式促進電影產業的發展。
相比之下，礦業行業尚沒有完整意義上的礦業法及地勘法，僅有的關于產業管理的規定亦隱藏于《礦產資源法》中，更未能像其它行業那樣從產業結構、區域協調、產業組織、產業技術等多個角度對產業發展在法律體系上予以技術支撐。
無可否認，礦業的發展必然以消耗礦產資源為前提，進而也必然形成資源法與產業法之間的深層次矛盾，但這種沖突并非難以調和。資源的賦存價值和使用價值的本質意義均是為人類所用，只要在開發礦產資源的同時，做到了在開發中保護、在保護中開發，滿足了資源節約性和環境友好性，開發即是最好的保護。當然，要對資源浪費和環境破壞“一票否決”，但絕對不能“因噎廢食”。在實現資源保護與產業發展的相互促進中，其矛盾的表層體現在了“資源、環境以及產業”的矛盾性，但其本質特征則完全是礦業活動中各方利益主體之間的權、責、利關系。

2

礦業開發瓶頸制約的歷史緣由
礦業投資的基本特征是投資大、周期長、風險高。計劃經濟時期，礦產資源勘查隸屬于事業行為，礦產資源開發隸屬于企業行為。盡管如此，在事業與企業之間，并沒有難以逾越的鴻溝。在政府部門“大一統”的管理格局下，礦產資源的探、采被結合得“天衣無縫”，非但沒有成本的概念，在時間上更是“大干快上”，因此礦產資源勘查開發一體化的諸多矛盾并未凸顯。
雖然從上個世紀九十年代開始，中國礦業投資的內外部環境即開始發生深刻變化，但由于本世紀初“十年黃金期”的出現，在較大程度上掩蓋了礦業投資的內在規律。
首先，探礦投資者充分挖掘了計劃經濟時期國有地勘單位的“資料家底”，以及國有礦山的“邊角余料”，加之采選技術的進步使得諸多的“非礦”成礦，同時恰逢礦產品市場價格的節節攀高，從而致使礦業投資者大都能突破客觀規律的束縛，在短時期內完成投資回報并獲得豐厚的利潤。
然而，待“庫存”資料和儲量消耗殆盡，投資者便開始體驗到了礦業投資法則的嚴酷。此外，一方面礦政管理規則逐漸完善，各類各級審批趨于細化；另一方面局部投資環境改善乏力，行政審批障礙重重，各種稅費難承重負。正反兩個方面作用的聚焦發酵，致使礦業投資推進緩慢，甚至進退維谷。
當前，中國礦業投資環境正在發生全局性、根本性的變化。當前企業所面臨的困境，這不僅是礦業投資自然規律的一種客觀回歸，更是生態文明建設大背景下礦業轉型升級的一種必然陣痛。對此，既不能怨天尤人，也不能空抱幻想，而是應當在礦產資源法律法規建設中，一方面對礦業開發提出更高的標準和更嚴的要求，另一方面要在推進礦業可持續發展、跨越式發展上進行大手筆的策劃。

3

加快推進礦業開發的主要壁壘

（一）管理壁壘

礦業開發投資周期長是較難改變的客觀規律，但如果客觀因素與主觀相互疊加，即有可能把礦業投資者推向萬劫不復的境地。因為這種長周期不僅僅是“靜態”地加重了企業資金鏈的負擔，更可怕的是可能遭遇市場劇烈起伏的旋渦。礦產資源供給市場是“十年黃金期、十年黃土期”交替出現，如果勘查開發進程推進遲緩，未能抓住彌足珍貴的幾年“黃金期”，一個原本預期可觀的投資項目就可能徹底落空。
當前，“勘探-評價-建設”的周期常常在10年左右，最終完成投資回報常常需要15年以上，遠遠大于其它行業的投資回報周期。為縮短礦業投資回報，突破技術壁壘固然重要，因為勘查、開發技術的進步無疑能夠較大程度的提高礦業生產率，但關鍵途徑之一應是突破管理壁壘。當前礦業行業的管理壁壘主要表現在以下兩大類：
其一，投資主體“四分五裂”。一個礦業企業的建成，需要經歷政府部門、事業單位、企業單位多個主體的再接再厲。每次轉手均可能成為遲遲難以逾越的鴻溝。
其二，利益山頭以鄰為壑。尤其在各級地方地方政府的審批中，設置關卡，推諉扯皮，更加拖延了企業投資者已經難以忍受的回收周期。
綜上所述，礦產資源行業管理者始終能未從產業發展的角度出發，為礦業投資者提供快速推進項目的便捷和支撐條件。因此，通過整合管理規制，科學設置管理程序，壓縮投資回報周期，是全行業的迫切意愿，更是新《礦產資源法》的基本擔當。
（二）稅金壁壘
毫無疑問，政府部門的稅金體制與礦業投資周期的長短直接相關。如果資金門檻較高，必然使得以資金使用效率為剛性指標的企業負擔沉重、舉步維艱。其中，對稅、金、費、款的收取額度與收取方式，至少在以下幾個方面經得起推敲：

  • 一是該不該收，其名目不但要有政策依據，更要有理論依據；

  • 二是該收多少，必須充分均衡各方利益主體的關系；

  • 三是什么時間收，如果收取的時間超前，勢必極大地增加企業的負擔，阻礙了礦業投資項目的正常推進。

其一，稅。稅是國家政治權利的基本表現。在礦業行業，除了與其它行業相同的一般性稅收外，還有本行業所特有的資源稅。其理論依據決定了稅的征繳額度是“沒商量的”，可以在一定的歷史時期按照“統治者”的意志適當調節，但其收繳方式則必須是剛性與陽光的。
其二，金。金是礦產資源國家財產權的體現。既包括傳統的礦產資源實物財產權，也應涵蓋地質環境空間財產權。資源、環境權益金是國家權益的最后一條“底線”，即完成“稅、費、款”等項征繳后的“剩余”。需要明確，既然是財產權益，就應當依據經濟規律和市場規則，而非政府權力來完成履行。
其中重要環節是，資源、環境權益金核算應當內化至企業生產經營成本，即在財產被使用完成后或正在使用過程中進行收繳。此外還需要明確：
（1）資源權益金應是彈性的。當礦產品價格跌至谷底時，其理論值可能為“負值”。此時政府應將其作為“不良資產”而對礦山企業予以“倒貼”。

（2）環境權益金應是剛性的。當地政府具有“一票否決”的權力，社區居民也有參與分配的權利。對環境的破壞的補償不應當滯后，但也不應當超前，政府完全可將礦山企業的所有權作為環境權益金的抵押標的。

其三，費。費的本質是政府部門的服務成本。當前的探礦權、采礦權使用費的初衷是防止跑馬占地，但其額度并未起到宏觀調控的功能，應有的服務工作也未能履行到位。此項費用可以提升，但必須真正承擔起為礦業企業優化投資環境的基本責任。
其四，款。款是礦產資源投資收益的一種體現，既然是投資收益，就應當遵循市場投資的一般規則。合理的紅利是必須的，但其前期的政府壟斷性經營與后期的企業風險性經營應當“捆綁”一起統籌考慮。更要避免“擊鼓傳花”式的轉讓方式，不管下家“死活”而一甩了之。
當前，在礦業的政策、法律、規章、制度設置，一定程度上致使各個利益主體苦樂不均；也為各級政府依托權力，以“期貨”換“現貨”，以“軟貨”換“硬貨”留下足夠的空間。例如，上游勘探者慘淡經營，下游開采者日進斗金；再如，把礦權當礦產，對投資者、經營者超前透支的行為，堂而皇之，甚至大行其道。因此，只有從法律層面上做好頂層設計，方能在礦業活動中充分保護好各方面利益主體的權、責、利。
（三）環境壁壘
必須客觀地認識到，一票否決的環境紅線既是剛性的，也是彈性的，或者說非一層不變，而是一定歷史時期的產物。其主要影響因素包括以下幾個方面：

其一，劃定環境紅線是在環保形勢嚴峻的大背景下頒布的應急性措施，其標準和程序尚未定型，亦不排除地方政府受政策紅利的驅使矯枉過正，逐漸規范和完善是發展的必然。
其二，地處環境保護區的礦業權如為國家戰略性礦產所設置，在一定的國際、國內政治經濟背景下，權衡利弊，緊急避險，無奈恢復對礦產資源開采也是可以理解的。
其三，資源開采對環境的破壞是不可避免的，但也是可以容忍的。伴隨采礦科技和環保科技的進步，其危害程度是可以不斷降低的，對開采的恢復是實事求是的基本體現。

4

基于產業法理念的資源法取向

當前，單獨制定《礦業法》的時機尚不成熟，所慶幸的是，《礦產資源法》修訂在即，立法者應當從當前企業生存發展的角度出發，改變國家礦產資源保護的理念，由靜態保護向動態保護轉變，樹立起“合理開發即是最好保護的理念”，將“時間”作為礦業保護與開發的重要立法參數，最大限度地壓縮企業的時間成本和資金成本，從而保障中國礦業的持續、健康、穩定發展。
1.嚴格明確稅金征繳的權重分配和時間節點。
各種稅、金、費、款的征繳，首先要做好統籌規劃、合理布局、有機銜接。厘清什么時候收，每次收多少，從而避免對企業資本和收益的提前透支。明晰哪些項多收，哪些項少收，從而實現國家與企業間的利益均衡，上游企業與下游企業間的利益均衡，事業單位、國有企業、民營企業間的利益均衡。
2.明確稅金的宏觀調控功能和動態調節機制。
礦業稅、金、費、款，不僅是國家權益的重要保障，更是宏觀調控的重要手段。因此，在保證其征繳標的、征繳時間精準的基礎上，更要形成與宏觀形勢及市場行情互動的動態調節機制。因此，在法律層面上應明確各種稅、金、費、款的調節幅度，并可以授給各省區政府一定的自由裁量權。
3.清晰劃定礦業開發投資行為的起點與終點。
要明確基礎地質調查無償為社會所用的公益性屬性，將1:5萬礦產調查作為投資行為的起點，以礦山達產作為企業投資第一階段的句號。此前來自各方面的一切投資行為“統籌兼顧”、“同股同利”。例如，將政府的1:5萬礦調等前期投資與企業的后期勘探投資等比例計股，用經濟手段限制“中途套現退場”。

4.要統籌考量政府補貼方案和政府稅費調節。
應平衡好從勘查到開采的各個階段的投資者利益，防止其中的任何一方大起大落。要對風險勘查投空予以適當的政府補貼。對資源開采“暴富”的企業適當課以重稅。同時對先天稟賦太差的國家戰略性礦產，非但可以減免各種稅、費，而且還可以適當“反哺”，從而保障其可持續發展。
5.對權益金征繳的主體要做到科學合理定位。
要把體現國家資產所有者權益的權益金列為礦山達產以后再履行的期權。并從權、責、利合理匹配的角度出發，將資源權益金的征繳主體劃分至中央和省區兩級政府；環境權益金的征繳主體確立在市、縣兩級政府。此外，要將鄉、村兩級政府派出機構作為人文環境財產權的法定代表。
6.要建立為礦業投資服務的專業化中介機構。
應建立礦業中介機構市場準入制，其中包括鑒證類、服務類兩大系列。政府要委托中介機構對礦業投資企業提供政策咨詢與技術指導，并委托其以所有權代理的身份對資源和環境進行監管。企業也要選擇專業化的礦業律師團隊為其提供外事服務，幫助辦理相關行政審批手續，處理各種非正常的法律糾紛。
7.政府部門要履行好管服一體化的基本責任。
現代信息技術的突飛猛進，已經給礦業的監管工作提供了強有力的支撐，過去想做而做不到的工作已變得輕而易舉。要提出各種稅費繳納的“一攬子清單”，同時建立政府服務的“標準和規范”。應建立礦業開發網絡審批平臺及審批現場會簽制，并對礦業行政審批的程序和時間做出剛性規定。


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