自然資源作為社會經濟發展的基礎性要素，當進入社會生產環節或社會流通環節后可轉化為自然資源資產，并通過市場交易過程顯化其價值屬性，而產權制度是實行市場交易公平、合理、有序的重要保障。自然資源資產產權制度不僅是社會主義市場經濟制度體系的組成部分，也是生態文明制度體系的基礎性制度、核心制度。改革開放以來，我國在經濟高速增長的同時，呈現了資源約束趨緊，生態環境惡化、產權糾紛多發、開發利用粗放的趨勢，根本原因在于自然資源資產所有者不到位、權責不清、權益不落實、監管保護制度不健全。面對日益嚴峻的問題，2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，明確提出“構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”。2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，明確要求“2020年基本建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度”，相比《生態文明體制改革總體方案》的表述，增加了“保護嚴格”和“流轉順暢”，完整體現了產權界定、產權配置、產權交易和產權保護等產權制度建設的四大基本要素。加快推動自然資源資產產權制度改革，將為新時代中國社會經濟高質量發展和生態文明建設提供重要制度保障。
自然資源資產產權制度改革，在維護社會公平正義、促進社會經濟高質量發展和加快生態文明建設方面具有重要意義。1) 貫徹綠色發展理念的基礎性制度。自然資源資產產權制度改革位于生態文明體制改革“四梁八柱”之首，其目標、原則、任務充分體現了綠色發展理念思想，既是社會經濟發展的內在要求，又是推進生態文明建設、建設美麗中國的重要制度保障。2) 實現所有者權益的重要保障。明晰產權主體是產權制度改革的首要任務，雖然機構改革已明確自然資源部統一行使所有者權益，但前提條件是全面完成各類自然資源的確權登記工作。然而，除土地和礦產外，森林、草原、灘涂、水流等自然資源確權登記工作還相對滯后。在此背景下，開展自然生態空間統一確權登記工作，將為維護和實現好自然資源資產所有者權益奠定重要基礎。3) 促進資源節約集約利用的核心制度。資源節約集約的內生動力取決于資源是否有償使用，而健全的產權制度是決定自然資源有償使用程度的關鍵所在。產權不明晰的資源，是不會被珍惜的。產權制度明確，相關責任主體才有提高自然資源利用效率的動力，才有節約集約利用自然資源的行動自覺。4) 自然資源保護與合理利用的具體體現。憲法明確指出國家依法保障自然資源的保護利用行為，保護資源、制止破壞行為是所有自然資源所有者和使用者必須履行的基本義務。建立健全自然資源資產產權制度，可以明確各類自然資源的保護主體責任，避免公地悲劇，在獲取自然資源開發利用收益的同時履行好保護資源的義務，助力社會經濟的可持續發展。
5) 維護市場秩序的有效保障。健全自然資源資產產權制度是完善社會主義市場經濟體系、優化資源配置的必經之路。明確的權利關系是建立合理利益分配關系的基本前提，從法理上看，只有自然資源產權主體才能決定資源利用方式、用途和利益分配結構，只有明確自然資源產權才能建立起均衡的利益分配關系，才能有效防止個人壟斷資源造成的掠奪性開發行為，確保自然資源得到有序開發、合理利用。新中國成立以來，伴隨我國經濟社會發展歷程，我國自然資源資產產權制度改革大致經歷了以下四個主要階段。1) 確立自然資源公有制基礎階段。1954年憲法規定，礦藏、水流以及法律規定為國有的森林、荒地和其他資源都屬于全民所有。國家所有制在自然資源領域占有主導地位。對于土地資源而言，經過合作化運動的開展，逐步形成了集體所有和國家所有相互并存的格局，自然資源產權制度公有制基本形成。在自然資源產權制度的實施中，產權的行使與行政管理權力高度融合，自然資源產權法律制度存在嚴重缺失，自然資源及其產品的交易流通受到限制。2) 單門類自然資源產權制度體系初步建立階段。20世紀80年代，我國自然資源產權制度進入創設階段。1982年憲法明確了土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源國家所有和集體所有的二元制結構，《森林法》《草原法》《土地管理法》《礦產資源法》《漁業法》《水法》等單門類自然資源管理法律相繼頒布。雖然當時這些法規制定修訂的主要目的是為各類資源開發利用和管理服務，但也間接對自然資源產權制度進行了初步規定，基本形成了以自然資源品種法律為結構體系的法群，標志著自然資源產權管理初步實現了有法可依。3) 自然資源有償使用和交易制度逐步健全階段。20世紀90年代末，自然資源產權制度伴隨著經濟體制改革逐步發展完善，《礦產資源法》《水法》《草原法》等各項自然資源單行法律相繼進行了修改，一系列新的法律法規陸續出臺。進入21世紀，以2007年《物權法》的頒布為標志，自然資源所有權為主體、自然資源用益物權和擔保物權為兩翼的自然資源產權體系基本形成，象征著自然資源所有權、使用權相分離和使用權有償使用制度逐步發展完善。4) 全面推進自然資源資產產權制度改革階段。近十年間，中共中央高度重視自然資源資產產權制度改革工作，黨的十八屆三中全會、十八屆四中全會決定、中央經濟工作會議以及生態文明體制改革多次提到自然資源資產產權制度，并作出具體部署。2019年4月，《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》印發后，標志著中國自然資源資產產權制度的頂層設計建成，明確了產權界定、產權配置、產權交易和產權保護的基本內涵和改革路徑。我國自然資源管理制度已經全面向資源資產管理制度轉變，在資源產權制度法理依據上實現了從品種法到法群的轉變，在管理工具上開始探索從以政府管理為主到重視市場作用的轉變，自然資源產權制度改革進入全面推進階段。
晉公網安備 14010602060836號