目前，世界多個國家關注到關鍵礦產在新一輪礦業競爭中的重要地位，關鍵礦產“關鍵性”的界定成為各國關鍵礦產戰略的基礎。關鍵礦產面臨著資源分布不均、儲量有限等更為復雜的潛在不確定性，其供應鏈存在著隨時中斷的風險，因此，澳大利亞、日本、美國和歐盟4個國家（地區）在關鍵礦產“關鍵性”的界定上均提及供應風險。關鍵礦產對經濟發展和國防安全的較高價值決定了其經濟重要性，澳大利亞、日本、歐盟均認為經濟重要性是關鍵礦產界定的重要指標。此外，日本和美國結合本國國情，日本將可操作性作為界定“關鍵性”的指標之一，美國將市場動態與產量增長視為評價關鍵礦產“關鍵性”的重要指標。

本文對澳大利亞、日本、歐盟和美國2006—2019年出臺的主要關鍵礦產政策文本進行比較分析?？傮w來看，澳大利亞政府的相關政策出臺較晚，2016年之后加快在關鍵礦產戰略方面的布局，政策數量開始上升，2019年確定關鍵礦產清單，主要政策目標沒有發生變化。日本、歐盟、美國3個國家（地區）關鍵礦產戰略呈現政策數量增加、政策關注點系統化、清單定期更新與完善3個特征。

戰略目標的達成依賴于合理且有效的政策工具選擇與使用。當前4個國家（地區）主要運用規制型政策工具，在關鍵礦產戰略制定和實施的過程中發揮了顯著的職能效用和助推作用，保證關鍵礦產戰略目標的實現；經濟激勵型政策工具發揮輔助作用，引導企業投入關鍵礦產替代與回收技術研發，激發企業的創新能力，提高企業以及國家的礦產競爭力；社會型政策工具作用日漸凸顯，參與主體涵蓋了政府、企業、非政府組織和公民等，涉及面廣泛，政策參與度高，通過各國企業間的彼此合作與關聯，在經濟利益上實現更為緊密的聯系，增加關鍵礦產的供應韌性。

2016年11月，國務院批復通過《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》，將石油、天然氣、煤炭、稀土、晶質石墨等24種礦產列入戰略性礦產目錄，作為宏觀調控和監督管理的重點對象。中國現階段所制定的戰略性礦產目錄主要依據國家經濟安全、國防安全和戰略性新興產業發展需求角度制定，涵蓋了能源礦產、金屬礦產和非金屬礦產。然而，在后工業發展階段，特別是隨著高新技術發展和低碳技術進步，以稀有、稀散和稀土元素為主體的關鍵礦產的重要地位與不可替代性更為顯著。關鍵礦產相對于戰略性礦產具有更高的經濟重要性與供應風險，同時還增加了戰略性新興產業的內容，因此，中國制定關鍵礦產戰略要解決“關鍵性”的界定和政策工具選擇這兩個重要問題。

中國在界定關鍵礦產的“關鍵性”標準時，可綜合考慮經濟重要性與供應風險這2個指標。（1）關鍵礦產應具備經濟重要性。關鍵礦產對社會經濟平穩運行、高新技術以及戰略新興產業發展具有至關重要的作用，在界定中國關鍵礦產目錄的過程中，應評估各類礦產對中國社會經濟發展、國防建設的重要性，分類制定關鍵礦產目錄。（2）關鍵礦產具有高度的供應風險。一方面，就本身屬性看，關鍵礦產具有地質分布不均、替代性與回收率低的特點，這就決定了關鍵礦產供應極度依賴一次礦產資源開發與礦產品貿易。另一方面，從供需關系看，關鍵礦產也存在國際市場供需趨緊、供應地社會局勢動蕩以及地緣政治關系不穩定等風險因素，從而易引發供應不穩定或中斷。因此，中國應理清本國的優勢礦種與緊缺礦種，在對具備儲量優勢的稀土、鎢、銻等礦產加強保護的同時，關注銦、鍺等稀散稀有金屬礦產以及相關緊缺礦產的保護、采購與儲備，降低關鍵礦產供應和資源耗竭風險。

中國的稀土、銻、鎂等關鍵礦產儲量居世界前列，并且向眾多國家出口。中國應充分利用具備高度經濟價值與市場潛力的關鍵礦產，加強對優勢礦產市場動向的監測，建立完善的資源保護與儲備相關的立法工作，保障資源安全以及未來競爭力。中國關鍵礦產戰略首先要解決的問題是“關鍵性”標準的界定，加快建立系統、分類分級和動態更新的關鍵礦產目錄。

在建立關鍵礦產目錄的基礎上，應通過完善礦產儲備體系、促進替代和回收技術研發、實施“資源合作”等舉措，通過不同類型政策工具協調補充，構建合理有效的關鍵礦產戰略。

第一，完善礦產儲備體系，加強資源安全的國內保障。資源安全是國家經濟發展的命脈，資源安全保障程度越高，在國際舞臺擁有更多的話語權和影響力。中國應完善礦產品儲備和礦產地儲備，制定科學、合理、可行的儲備體系。由于關鍵礦產供需關系易受到市場、技術等因素的影響，中國應追蹤市場和技術動態，及時調整儲備礦種和儲備規模。在完善關鍵礦產的儲備體系中，應采用規制型政策工具，開展以政府儲備為主的關鍵礦產儲備，同時，結合經濟激勵型政策工具，引導企業參與關鍵礦產的儲備。

第二，促進替代和回收技術研發，增強資源再生利用能力。中國有一部分關鍵礦產屬于短缺型、對外依賴型礦產，受國際礦業市場波動、地緣政治關系的影響較大。因此，針對這部分關鍵礦產，中國應采用規制型政策工具，建立強制回收制度，并通過經濟激勵型政策工具、社會型政策工具的制定和實施，鼓勵企業研發短缺型、對外依賴型關鍵礦產的替代技術和回收利用技術，增強資源再生利用能力，進而降低中國關鍵礦產的供應風險。

第三，實施“資源合作”，建立多邊合作組織。中國應充分利用部分關鍵礦產在國際市場的優勢地位，并靈活運用國際制度來處理國際糾紛，不斷提升中國的資源配置影響力。一方面，充分利用中國部分關鍵礦產的采冶技術優勢，助力其他資源國的礦產開發，更為深入地參與全球關鍵礦產的開發利用。另一方面，以開放國內市場為牽引，建立關鍵礦產合作組織，鼓勵資源國、供給國、需求國加入組織，設立技術合作、市場開放、供給優先、金融服務等機制，增強中國在關鍵礦產資源配置方面的協調能力。（第一作者：葛建平，系中國地質大學（北京）自然資源戰略發展研究院副院長，教授、博士生導師。研究方向為資源環境經濟與政策。單位：中國地質大學(北京)）