我國礦產資源開發利用過程中，劃定礦區范圍政策和管理是一項十分重要的基礎工作和關鍵的業務工作。然而，多年來我國礦產資源管理制度在該方面存在諸多問題，長期被礦政管理的業內人士和礦山企業及礦區生產經營者忽視，嚴重影響了我國各類礦產資源的正常開發利用。因此，本文結合近幾年來一些探轉采、新立開采權等工作過程中的實際工作情況和多年工作經驗，總結了幾點完善劃定礦區范圍政策和管理工作專業性、系統性、建設性的思考與建議，供相關業內人士和礦山企業及礦區生產經營者參考。

礦區范圍是一個相對概念，是指可供開采礦產資源范圍、井巷工程設施分布范圍或者露天剝離范圍整體區域和立體空間區域。一般情況下，以礦業權設置區劃為基礎，主要由礦區內拐點坐標并根據礦區開采范圍、程度、強度、深度及其他相關因素劃定或圈定的礦產資源開發利用區域范圍。劃定礦區范圍是礦產資源開發利用管理過程中的一個重要環節和重要的礦政管理制度，是探礦權轉采礦權和采礦權新立的關鍵條件之一，是礦業權持有人或其他相關礦業權申請人辦理采礦權證登記與開展礦山開發利用各項前期工作的基礎和依據，是礦業權管理與登記機構對申請人提出的礦區劃定范圍依法審查批準的行政行為與業務程序。一旦礦區范圍依法、依規、依程序劃定完成，其行為與政策具有非常強的排他性原則，也就是說一個礦區范圍一旦被劃定與批復執行，則在該區域內不可能再受理和辦理其他相關的采礦權申請手續。

根據我國礦業權管理的相關規定，劃定礦區范圍是每一項探礦權轉采礦權或新立采礦權都要采用和經過的關鍵環節，必須取得由主管部門批復的劃定礦區范圍的有效文件，礦業權持有人或其他相關申請人才能辦理采礦登記證手續和開展相關的礦山開發利用各項前期工作。

2.1  劃定礦區范圍主要依據

劃定礦區范圍與礦業權管理制度、國土空間規劃、各類自然保護區狀況、二維坐標體系與三維坐標體系、礦產資源開發利用方案與礦業權設置區劃、資源儲量備案評審及勘查程度、礦業權全面競爭性出讓、凈礦出讓制度、多礦種共伴生資源綜合開發利用等多個方面都有直接或間接聯系和影響。在進行礦區范圍劃定時，需要全面、系統、專業、不同程度地綜合考慮這些方面的問題，力求保證每個礦山項目在劃定礦區范圍過程中的科學性和合理性。目前，我國礦政管理中礦業權管理的主要方式方法是圍繞礦業權登記與許可證制度來實施的，該制度對劃定礦區范圍、期限、工作對象、礦業權有效期起始日等都有明確規定和要求，礦區范圍劃定后，依程序辦理探礦權轉采礦權或新立采礦權等手續，采礦權便擁有人有權利和義務在劃定的礦區范圍內開展礦山開發利用的各類相關工作。各級政府及自然資源管理部門對采礦權的設置區劃，從基礎工作到有償處置再到采礦權終止的全過程實行行政化與專業化管理，主要包括內容有：界定采礦權的性質、時間與空間限制；劃定礦區范圍；設定取得采礦權的資格、條件和程序；界定采礦權人的權利和義務；受理、審批采礦權申請并授予采礦權；對礦產資源開采活動進行監督檢查；征收采礦權使用費用及其他有關費用；采礦權的延續、變更和注銷管理；采礦權評估管理；采礦權的招標與拍賣管理；采礦權的轉讓管理；保護合法的采礦權益。

劃定礦區范圍必須要符合國家和地方礦產資源總體規劃要求，符合綠色礦山標準規定，符合國家產業政策要求，符合生態環境保護與安全生產政策規定。要符合礦山開采規模設計標準與規定，按照礦山設計開采規模與礦區資源儲量規模相適應原則，嚴格執行合理的礦山開采規模設計標準，避免出現一礦多開和大礦小開的情況。需要按照普查、詳查、勘探三個階段對應“有沒有”“有多少”“可采多少”的規律和邏輯，進行礦區范圍劃定時，將資源量和儲量的原則及要求與礦區范圍一致。

2.2  劃定礦區范圍的主要方式方法

在多年來的實際工作中，劃定礦區范圍所規定的前提基礎與依據較為嚴格繁雜，同時與其他一些相關程序和要件互為前置、互相制約。申請前期所需提交材料與報告包括：①礦業權持有人或其他相關礦業權申請人簽字提交的專門申請書或申請報告；②確認申請人主體資格的有效要件；③探礦權設置區劃范圍的有效文件，審查劃定礦區范圍是否超出探礦權范圍，是否與油氣礦業權等出現重疊；④有效勘查許可證與勘查程度及勘查實施主體基本情況；⑤該礦業權符合礦產資源規劃的合理性要件，審查生產規模、服務年限、開采方式是否與開發利用方案一致，是否存在違法勘查、違法開采行為；⑥礦產資源儲量報告及其評審意見書或相關的備案證明，審查資源儲量、勘查程度是否符合要求；⑦“三個范圍”坐標（即探礦權設置范圍、資源儲量估算范圍、擬申請劃定的礦區范圍）組合系統及其三個范圍平面疊合圖狀；⑧資源價款或現行的礦業權出讓收益繳納證明依據。其中，在申請與劃定礦區范圍實施過程中，針對煤炭與非煤炭不同規模的礦種，在勘查程度上明確了不同的要求。煤炭礦區特別是大中型煤炭礦區辦理劃定礦區范圍時都要求資源勘查程度必須達到勘探程度，一些資源儲量為大型非煤礦山的礦區范圍劃定對資源勘查程度都要求達到勘探程度，一些小型的一類、二類非煤礦區原則上資源勘查程度達到詳查程度即可，而砂石土等三類礦產以招拍掛方式出讓的礦區開發利用及建設原則，只需要達到地質工作程度即可。多礦種共伴生資源的探礦權礦區范圍，需要在遵循勘查與開發利用基本規律的前提下，分為主礦種、增列礦種與共伴生礦種，結合嚴格有效評審備案資源儲量評審報告內容的相關規定來進行礦區范圍劃定，因此對勘查程度的要求是劃定礦區范圍的一個非常重要依據。同時，在探轉采過程中，由于存在大量的前置條件與具體的審批手續，一般情況都設置了劃定礦區范圍預留期，預留期內若探礦權勘查許可證到期或過期，必須要求在有效期屆滿30日前向管理機關提交保留探礦權申請，否則不能進行礦區范圍劃定；申請預留期時間原則上保留到其采礦權登記證申請批準后并可以頒發采礦登記許可證之日。

2.3  劃定礦區范圍與礦業權設置區劃

礦業權設置區劃是礦產資源規劃與開發利用的重要內容，是劃定礦區范圍必須遵循的基礎依據，現行的礦政管理中將多年執行的礦業權設置方案編制與礦產資源規劃中勘查開采規劃區塊內容合二為一，不再獨立編制礦業權設置方案，只做礦業權設置區劃。但在實際生產過程中，很多礦山企業、礦業權持有人及一些礦政管理部門的業務人員都不能盡快適應，不能很好地理解和把握合并后的制度。根據現行政策規定，在礦業權設置區劃要求中，在實際工作中需要把握好劃定礦區范圍影響的七種狀況：①探轉采過程中，劃定采礦權范圍不能超出已設置的探礦權勘查范圍，需要進行二者的比對核查；②礦業權設置區劃中已設采礦權，且深部勘查又需要設置探礦權，又是同一開發利用主體的狀況，對礦區內開采工作需要有序規劃；④原則上一個礦床（或井田）只允許設置一個采礦權主體，同時，開采規模、工業礦井設計規范和服務年限也有嚴格要求，進行礦業權設置區劃和劃定礦區范圍時必須要嚴格執行；④一個礦山或礦區若礦體相互相距太遠，無法形成整體合一的開發利用系統特殊情況，可進行探礦權分立轉采，其他任何情況下，原則上一個探礦權應該是整裝勘查或一體化整體勘查、整體轉采，不能分立為多探礦權轉采，相鄰的探礦權探明礦體若為同一礦床礦體，必須要進行統一整合后整體轉采，不能分立轉采，探明礦體在平面上沒有進行界邊圈定，以及可采儲量比例達不到整體儲量的30%及以上的，原則上不能轉采；⑤中央和地方財政出資勘查的項目，已明確今后不再設置探礦權，可憑任務書開展地質勘查工作，在礦業權設置區劃和劃定礦區范圍中需要理解和正確運用好這一政策；⑥按礦產分類方式進行礦業權設置區劃和礦區范圍劃定中需要區別對待，其中具有一定規模的一類礦產勘查程度必須要達到詳查及以上程度，可劃定為開采規劃區塊或開采范圍，二類礦產也要根據勘查程序進行勘查區塊和開采規劃區塊及開采范圍劃定，三類礦產可根據情況直接劃定集中開采區范圍和備選開發利用區塊；⑦國家和省級人民政府批準的重大礦產資源整合開發利用項目劃定礦區范圍需要按特殊規定辦理。

礦產資源勘查與開發利用是一項非常復雜的系統工程，有其自身特定規律與邏輯。從基礎地質工作、普查、詳查、勘探、礦山設計、開采、選冶加工等產業鏈各個環節都有其自身的特征，具有普遍性規律，需要客觀、現實、科學、合理地處理和對待。劃定礦區范圍只是產業鏈環節中的一個很小的部分，但是小部分處理不好將會造成大問題，特別是劃定礦區范圍處于勘查與開發利用的上中游部分，對探礦與采礦環節都有直接的影響，每一個礦山與礦區在勘查與開發利用過程中，都力爭做到科學、合理劃定好礦區范圍，對礦山綠色、低碳、安全、高效開發利用將能起到非常重要作用。因此，在處理目前一些探轉采項目、新立采礦權項目等具體事務過程中，解決劃定礦區范圍政策和管理業務工作中存在的問題與矛盾至關重要，需要在工作中引起高度重視。

一是劃定礦區范圍與招拍掛全面競爭性出讓不能脫節，需要有機銜接。礦區范圍劃定后，特別是進入競爭性出讓環節，無論什么情況都應該是無法變更與更改，而現實工作中這類狀況出現眾多。“招拍掛”程序完成后，礦區范圍劃定提出新的調整方案，而政策上和現實工作又無法操作，“競爭性出讓”與“劃定”工作不能協調協同開展到位。

二是劃定礦區范圍與礦產資源規劃中礦業權設置區劃不一致狀況。礦業權設置區劃是劃定礦區范圍的重要基礎與依據，現行設置區劃中取消了礦業權設置方案編制，將其與礦產資源規劃中勘查開采規劃區域內容“合二為一”，劃定礦區范圍必須以此為前提和基礎依據，現實工作中在礦區范圍劃定時，對礦業權設置區劃中的條款與要求理解不到位、執行不到位，出現了與設置區劃不一致的狀況。

三是劃定礦區范圍與高、中、低三類不同風險礦種資源儲量的勘查程度要求不一致。資源儲量的勘查程度和高、中、低三類不同風險礦種的不同要求是劃定礦區范圍必須遵守的依據，現實工作中，由于政策的局限性和操作理解的偏差等原因，在一些礦山、礦區劃定礦區范圍時經常出現勘查程度不夠，或可開采礦區資源儲量不足，或劃定勘查、開采規劃區塊不合理的狀況。

四是劃定礦區范圍與勘查及開發利用時空不確定性和國土空間利用布局確定性問題。在礦產資源規劃與開發利用過程中，特別是在礦業權設置區劃和礦區范圍劃定過程中，如何解決資源勘查與開發利用時空的不確定性和國土空間布局確定性之間的問題與矛盾，合理、高效統籌礦區內地面、地下、周邊、深部各類資源開發利用，是礦產資源開發利用中急需要解決的理論和現實問題。一些礦區內面上與邊深部勘查、點上開采現象多，且一些礦區都存在多種礦產資源垂向重疊分布規律，空間層位錯落，賦存狀況復雜，難以做到礦區內開發利用時空的有效吻合，礦區劃定與礦區功能區塊規劃對時空的控制力嚴重不足，致使其科學性、合理性難度不斷增大。

五是劃定礦區范圍與礦地矛盾的有效解決。各類礦區范圍中的礦產與“山水林田湖草沙”緊密相連，與國土空間組成了不可分割的有機整體，由此產生了國土空間利用和資源權屬關系的復雜性。具體表現為，在礦產資源勘查開發中涉及復雜的土地、林、草、水等權屬關系問題，從土地權屬上涉及國有土地、集體土地；在分類上涉及耕地、永久基本農田、林地、草地、水源地等，均涉及復雜的產權關系和用途管制要求。根據我國現行法律規定，取得礦業權不代表取得礦業用地的使用權，因此，取得礦業權后還需要就土地等權屬問題進行進一步的報批和協商，導致礦業權人無法辦理建設用地許可證，以及礦山占用農用地、小型礦山未批先用等礦地矛盾長期存在，還有一些公開出讓的礦業權難以辦理相關地權、林權手續，導致長期無法實施正常開采。

六是劃定礦區范圍與完善礦業權疊合圖組合體系和完善二維坐標體系、三維坐標體系問題。一些礦區采礦權坐標設置存在諸多不合理狀況，垂直投影范圍問題多，井巷系統、地面系統都不合理，深邊部開采問題多，需要應用高新技術手段加快解決與不斷完善。

七是劃定礦區范圍與相關礦政管理方式方法、政策接口及法律法規、生態紅線與自然保護區范圍政策、礦區范圍內重疊礦業權設置、各類功能區與規劃區的分區管控和差別化政策等方面的有效銜接問題。

八是劃定礦區范圍與跨行政區域及地礦融合政策的協同協調問題。一些礦區由于一些歷史遺留問題，礦區范圍涉多個縣、區或跨行政區域設置，協調難度大，地礦領域政策性、行政性矛盾多，實際工作中非常難以協調。同時，還有各類礦政管理業務流程辦理前置、交叉和互為支撐等方面的問題。礦政管理政策中，任何一項管理政策和制度都不是孤立的、單向的，而是復合式、相融式的，有的互為前置和交叉，需要多個具體政策協同協調才能辦理。劃定礦區范圍與一些礦政管理中具體政策業務辦理時需要及時互動、協同協調。

一是劃定礦區范圍表面看似是一個專項而具體的工作，但實際工作中是一項涉及勘探與開發利用產業鏈上中游多個環節、多個方面的專業性、綜合性、系統性、時空性、差異性、連接性或接口性等都很強的業務工作。科學、合理地做好劃定礦區范圍工作，對探轉采、新立采礦權、充分競爭性出讓、優化礦業權設置區劃、完善礦區坐標體系等各方面都有非常重要的作用，否則將會更多地對礦產資源開發利用上中游環節帶來諸多不利的影響。同時，劃定礦區范圍看似只是礦政行政管理部門的一項具體業務工作，但實際的操作過程中并非這么簡單，涉及到礦政管理具體審批部門、礦業權人、礦業權設置區劃部門、資源評審備案部門、礦山安全監管部門、環境評價及生態紅線管理部門、礦區內相關聯的“山水林田湖草沙”多個事物，是一項專業性很強的系統工程業務，建議進行專業化、綜合性、系統性管理，形成符合劃定礦區范圍管理實際情況的制度體系與工作體系。

二是建議針對現行劃定礦區范圍政策和管理工作存在的問題和矛盾進行系統梳理。以問題和目標為導向，吸收國內外歷史上多年在這方面積累的相關經驗，結合當前和未來礦業勘查開發全生命周期的現實狀況與趨勢，科學、合理完善劃定各類礦區范圍具體政策與辦法及措施，形成實用、高效、方便、安全的管理模式與路徑。

三是建議充分做好劃定礦區與國土空間規劃、充分競爭性出讓、礦業權設置區劃、資源儲量勘查程度、生態保護紅線、坐標體系改革、地礦融合、勘查與開發利用時空布局的不確定等政策的接口落位與銜接。在現實工作中，很多矛盾與問題都不是出在自身，而是出在自身與其前后、左右、上下、里外的有效溝通銜接與接口落位，這是劃定礦區范圍中經常出現的問題。

四是建議在劃定礦區范圍專業技術方面和具體工作中，充分運用現代信息化技術，從三維坐標體系、礦區疊合圖體系，開發利用時空不確定性規則與結構分析，與“山水林田湖草沙”資源管理各類政策性、專業性的接口落位等方面，進行技術創新與優化，對傳統的劃定礦區范圍工作方式方法不斷進行轉型升級與改造，建立現代的、高效的劃定礦區范圍工作體系與政策及制度體系。

五是不斷加強相關的礦山企業礦區開發利用技術人才與礦政管理專業人才的培訓和訓練，將理論與實際密切結合，通過多個現場案例分析與教學，從理論到實踐不斷突破，更多地培養解決問題的技術專家，把問題交給技術專家解決，讓問題不再成為問題。

（作者任輝，系中國煤炭地質總局黨委副書記、副局長）